Prof. Dr. Nilson Thomé
RESUMO:
Este trabalho acadêmico pontual aborda uma questão importantíssima para a Educação Superior no Estado de Santa Catarina, alcançando diretamente a mais de uma dezena de instituições (universidades e centros universitários) que foram criadas nas décadas de 1960 e 1970 por prefeituras, mas que passaram a ser administradas e mantidas pela iniciativa privada, sem mais terem vínculos de subordinação gerencial e de mantença com os municípios que as criaram. Em 2008, por Acórdão, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu in fine que este tipo de IES, mesmo tendo sido criadas por municípios ou estados, por serem agora mantidas ou administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, são caracterizadas como instituições privadas e não públicas. Neste mesmo sentido manifestou-se a Advocacia Geral da União. Em agosto de 2011, o Ministério da Educação lançou edital com os critérios e as condições para que, em todo o território nacional, as instituições de ensino mantidas pela iniciativa privada, que se encontram vinculadas aos sistemas estaduais de ensino, requeiram integração ao sistema federal de ensino, de modo a adequar suas atuações à Constituição Federal e à Lei nº 9394/1996 (LDBN), assim dando cumprimento à decisão do STF. O edital do MEC, informando que todos os atos dos conselhos estaduais de educação posteriores a 12 de agosto de 2011 não terão validade para emprestar regularidades às IES enquadradas, deu prazo até 15 de novembro de 2011 para que as IES procedam ao regime de migração, sob pena de, em não o fazendo, serem consideradas irregulares. De pronto, o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina manifestou-se entendendo que a decisão do STF e as normas deste edital do MEC não se aplicam às IES hoje vinculadas ao Sistema Estadual de Educação, assim desobrigando as instituições catarinenses associadas à ACAFE a atender ao chamamento federal. Agora, a quem obedecer... eis a questão!
PALAVRAS-CHAVE:
Santa Catarina. Fundações Educacionais privadas. Migração. Sistema Federal de Educação.
INTRODUÇÃO
A 9 de agosto de 2011, a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação (SERES/MEC), órgão que substituiu a antiga Secretaria de Educação Superior (SESU), lançou o Edital nº 01, tornando públicos os critérios e as condições para que, em todo o território nacional, as instituições de ensino mantidas pela iniciativa privada, que se encontravam vinculadas aos sistemas estaduais de ensino, requeiram integração ao sistema federal, de modo a adequar suas atuações à Constituição da República e à Lei Federal nº 9394/1996 (LDBN). Ao regulamentar os procedimentos do “regime de migração de sistemas”, o MEC considerou estar cumprindo as decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) constantes no Acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2501/DF de 4 de setembro de 2008, assim estendendo a jurisprudência, antes limitada a Minas Gerais, a todos os Estados do país. Estas normas chegaram até a Universidade do Planalto Catarinense (UNIPLAC), da cidade de Lages (SC), onde integramos o corpo docente do magistério superior no âmbito do Programa de Pós-graduação Stricto sensu em Educação – Mestrado (PPGE), com o que fomos solicitados a nos manifestar sobre o enquadramento desta instituição de educação superior na recente regulamentação federal.
Analisando a matéria, elaboramos um documento, que corresponde parcialmente a este artigo[1] , para dar luz à questão ao preocupado colegiado do PPGE da UNIPLAC. Após a análise dos seus atos regulatórios, entendemos que a Fundação UNIPLAC deveria providenciar imediatamente a migração do Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina para o Sistema Federal de Educação, por ser uma instituição caracterizada pelo STF e pelo MEC como uma IES privada, ainda que com origem pública.
Em seguida, foram-nos dadas a conhecer novas interpretações jurídicas sobre o problema do “público ou privado” para o enquadramento jurídico do sistema de educação superior catarinense vinculado à Associação Catarinense das Fundações Educacionais (ACAFE), o que nos induziu a rever em parte o texto original para enriquecer este artigo. Nas mesmas condições, estão outras IES catarinenses[2] , que compartilham suas histórias com a da UNIPLAC, por terem a mesma natureza, integrarem o mesmo sistema, enquadrarem-se no mesmo regime e enfrentarem os mesmos problemas. As IES espalhadas pelo interior do Estado não são iguais, mas em quase tudo se assemelham.
Ainda em setembro, manifestaram-se os conselhos estaduais de educação do país. O CEE do Paraná, por exemplo, a 14 de setembro de 2011, determinou que parte das instituições deste Estado, especificamente as fundações municipais mantidas e administradas pela iniciativa privada, devem obedecer as novas orientações e providenciar a exigida migração para o sistema federal, alertando que “Considerando que não há recurso quanto à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2501 (STF), o descumprimento deste Parecer com referência ao prazo descrito no item 1.4, do Edital nº 01/11-SERES/MEC, incidirá, automaticamente, no funcionamento irregular da Instituição” (Parecer nº 117/11). O CEE de Santa Catarina, pela sua Comissão de Gestão, por outro lado, também em setembro, adotou posição em contrário, entendendo que “[...] em epítome, mormente colimando que o Edital SERES/MEC nº 01, de 09 de agosto de 2011, destina-se a retificar a conjuntura anômala de instituições de educação superior mantidas pela ‘iniciativa privada’, hipótese não verificada no Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, propendo voto no sentido que ele é inaplicável a este Sistema” (Parecer).
Diante disso, elaboramos e publicamos o artigo “Fundações Municipais Públicas de Direito Privado: Caracterização Universitária Catarinense em 2011” com a nossa interpretação atualizada[3] sobre o enquadramento da Fundação UNIPLAC como IES “privada” no entendimento do STF e do MEC, estendendo a mesma visão às demais fundações universitárias associadas à ACAFE. Isso, porque as instruções do MEC informam que os atos dos conselhos estaduais, publicados depois de 12 de agosto de 2011, “para fins de emprestar regularidade às instituições e aos cursos enquadrados” são considerados sem validade, portanto, nulos. E o CEE/SC, mesmo depois desta data, continua expedindo atos regulatórios de credenciamentos e recredenciamentos de instituições, de reconhecimento e de renovação de reconhecimento de cursos.
Com a manifestação do Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina, pela manutenção ao Sistema Estadual de Educação das fundações criadas por leis municipais, mesmo que administradas e mantidas pela iniciativa privada, emergiu a dúvida: As IES devem obedecer ao que determinou o Ministério da Educação ou seguir a orientação do CEE/SC? O problema está na data marcada pelo MEC – 15 de novembro de 2011 – para que as IES realizem a migração, independentemente de manifestações contra ou a favor dos conselhos estaduais.
A VINCULAÇÃO AO CEE/SC
Em 1993, após o reconhecimento da UDESC (universidade pública criada e mantida pelo Estado), o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina obteve autonomia para legislar plenamente sobre a educação superior pública em Santa Catarina, incluindo a atribuição de reconhecer cursos e universidades quando criadas, administradas e mantidas pelos poderes públicos estadual e municipais. Em determinado momento, houve conflito de jurisdição a respeito dos processos de credenciamentos e recredenciamentos das Instituições de Educação Superior filiadas à ACAFE, autorizações e reconhecimentos de cursos superiores, entre o Conselho Federal de Educação e o Conselho Estadual de Educação. Dirimidas as dúvidas maiores, a competência de acompanhamento e de regulação das IES municipais (entendidas como sendo públicas) passou ao Conselho Estadual de Educação.
Em 1994, a União extinguiu o Conselho Federal de Educação e, em seu lugar, em novembro de 1995, pela Lei nº 9.131, criou o Conselho Nacional de Educação, que foi organizado em 1996. Neste mesmo ano, imediatamente em seguida, passou a vigorar a nova LDBN (Lei nº 9.394, de 20/12/1996), ratificando a competência do Conselho Estadual de Educação (art. 10, inciso IV) de decidir sobre assuntos das IES públicas catarinenses.
A nova Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional vinculou ao sistema federal de ensino "as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada" (art. 16, inciso II) e aos sistemas estaduais de ensino "as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público" (art. 17, inciso II). Dispôs esta lei que:
Art. 19. As instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias administrativas:
I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público;
II - privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.
A nova LDBN esclareceu, ainda, no seu art. 45 que: “A educação superior será ministrada em instituições de ensino superior, públicas ou privadas, com variados graus de abrangência ou especialização” e, no seu art. 54 (importantíssimo), que: “As Universidades mantidas pelo Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal”. Verifica-se então que as fundações municipais catarinenses, se enquadradas entre as “mantidas pelo poder público municipal”, assim inseridas no sistema estadual de educação, deveriam ser submissas às respectivas prefeituras municipais, delas recebendo os devidos estatutos jurídicos especiais, incluindo planos de carreira e regime jurídico de pessoal, o que contradizia e não correspondia aos seus estatutos, que expressavam ter as IES plena “autonomia administrativa", inclusive adotando a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) como regime jurídico do seu pessoal.
Nos fóruns de discussões sobre a educação superior, surgiu a dúvida sobre o real enquadramento da natureza jurídica das instituições no Sistema Estadual de Educação: ou as fundações municipais são "públicas" (considerando que efetivamente foram criadas pelo Poder Público) ou são "privadas" (considerando que não são administradas e nem mantidas pelo Poder Público), levantando-se o problema: Se as fundações não são mantidas e administradas pelas respectivas prefeituras, então não poderiam ser consideradas "públicas"; mas poderiam sê-lo pois por elas foram criadas. Mas se são mantidas e administradas por pessoas jurídicas de direito privado, poderiam ser "privadas"; entretanto, não poderiam sê-lo, pois por elas não foram criadas...
O disposto na LDBN deixou claro que as instituições só podem ser públicas ou privadas; na lei não há meio-termo. Esta radicalização vernácula conflita seriamente com o modelo fundacional das universidades criadas inicialmente como fundações antes de 1988 nos municípios catarinenses, uma vez que, apesar de as fundações educacionais terem sido criadas pelos respectivos poderes públicos, por eles não eram e ainda não são mantidas. Não seriam, então, nem públicas e nem privadas. Evidencia-se que, historicamente, as fundações educacionais municipais mantenedoras das universidades e centros universitários do interior catarinense têm expressa suas naturezas de:
a) – Terem sido criadas pelos respectivos poderes públicos municipais;
b) – Não serem administradas e nem mantidas preponderantemente pelos poderes públicos.
Antecipando-se à lei complementar que dispõe sobre o Sistema Estadual de Educação (editada em agosto de 1998), diante de dúvidas, entenderam as autoridades educacionais catarinenses, representadas no Conselho Estadual de Educação, que as fundações deveriam ser vinculadas ao sistema estadual, como se fossem mantidas pelos Municípios. Assim, a 27 de fevereiro de 1997, pela Resolução nº 03/97, o Conselho Estadual de Santa Catarina resolveu caracterizar todas as fundações educacionais como dentre as “mantidas pelos poderes públicos municipais”, vinculando-as ao Sistema Estadual de Ensino, mesmo sabendo que isso não era de todo verdadeiro, mas era muito conveniente para a sociedade catarinense:
Art. 1º - Com base na interpretação sistemática do artigo 242 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Conselho Estadual de Educação considera que as Instituições de Ensino Superior do Sistema Fundacional Catarinense, se enquadram no inciso II do artigo 17 da Lei nº 9394/96.
O Conselho Estadual de Educação fundamentou-se exclusivamente na Constituição Federal, onde fica evidenciado o reconhecimento da existência de instituições criadas por leis municipais (como é o caso das fundações da ACAFE) elas que não são total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos:
Art. 242 - O princípio do art. 206, IV [gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais] não se aplica às instituições educacionais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgação desta Constituição, que não sejam total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos.
Dentro do que prevê a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a 7 de agosto de 1998 foi editada e entrou em vigor no Estado a Lei Complementar nº 170, que dispôs sobre nova organização do Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina. Esta lei, em seu art. 12, classifica as instituições de educação em duas categorias:
I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público; e
II - privadas, assim entendidas as criadas, mantidas e administradas por pessoas jurídicas de direito privado.
Na linguagem da Lei Complementar Estadual nº 170/1998, o Sistema Estadual de Educação, no que diz respeito à educação superior, compreende as instituições integrantes e as instituições vinculadas ao sistema, distinguindo claramente as integrantes, como sendo aquelas criadas pelo Poder Público Estadual e, vinculadas, as criadas pelos poderes públicos municipais. Em ambos os casos, só admite vinculação ao sistema estadual as instituições públicas, ou seja, as criadas por poderes públicos.
Sempre entendendo que vinculam-se ao Sistema Estadual somente as universidades criadas por poderes públicos estadual ou municipais (pois as universidades particulares e privadas vinculam-se ao Sistema Nacional), o artigo 54 da LDBN foi desdobrado na Lei Complementar Estadual nº 170, que passou a prever para Santa Catarina:
Art. 56 – As instituições de Educação Superior, integrantes ou vinculadas ao Sistema Estadual de Educação, exercerão sua autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial na forma das leis que dispuserem sobre sua criação e organização e na de seus estatutos e regimentos.
Art. 59 – As universidades e instituições não-universitárias, criadas e mantidas pelo Poder Público Estadual terão, nos termos das leis que sobre elas dispuserem, estatuto jurídico próprio para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização, formas de financiamento, plano de carreira e regime jurídico de seu pessoal.
Com isto, em Santa Catarina, só as instituições criadas pelo Estado, consideradas “integrantes” do sistema, seriam enquadradas no art. 54 da LDBN, com a obrigatoriedade de possuírem “estatuto jurídico especial”. Foi o que aconteceu com a Universidade do Estado, a UDESC. Já para as demais instituições, consideradas “vinculadas” (como é o caso das fundações municipais), dispôs que o exercício da autonomia deve dar-se “na forma das leis de criação”.
A 20 de novembro de 2007, foi baixada pelo CEE/SC a Resolução nº 107, fixando novas normas para o funcionamento da Educação Superior no Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, sempre considerando as IES do Sistema ACAFE sob sua regulação e supervisão. Entendia-se neste Estado que somente as IES particulares (empresariais ou mercantis) estariam sob regulação do Sistema Federal de Ensino.
A ORIGEM DO PROBLEMA
Em setembro de 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, por unanimidade, que a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2501/DF era procedente. A ação havia sido proposta sete anos antes, em 2001, pela Procuradoria Geral da República, através do Procurador Geral Geraldo Brindeiro, objetivando declarar a inconstitucionalidade de alguns dispositivos da Constituição de 1988 do Estado de Minas Gerais, pois que os deputados constituintes mineiros inseriram na sua Carta Magna os artigos 81 e 82 na parte do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), delegando ao Conselho Estadual de Educação a competência para criar e reconhecer cursos de instituições de educação superior que fossem mantidas ou não pelo referido governo estadual, quando isso não era legal.
Verifica-se que, em 1988, ao criar a Universidade do Estado de Minas Gerais e a Universidade Estadual de Montes Claros, o governo estadual proporcionou às fundações educacionais de ensino superior instituídas pelo Estado ou com sua colaboração, a opção de virem a ser absorvidas como unidades da UEMG (pública) ou manterem-se fora dela, como instituições privadas. Em seguida, em 1994, pela Lei nº 11.539, o governo mineiro definiu a Universidade como uma autarquia de regime especial, pessoa jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, autonomia didático-científica, administrativa e disciplinar, incluída a gestão financeira e patrimonial. Esta lei estabeleceu uma estrutura para a Universidade, juntando os campi regionais representados pelas fundações educacionais que fizeram opção por pertencer à Universidade e que seriam absorvidas e incorporadas pela UEMG.
A formação de universidades a partir de IES isoladas é prática predominante desde o surgimento dessa instituição na Europa do início do século XIII. A adoção desse modelo em 1989, no Brasil, parece ter sido por influência dos princípios da regionalização e da interiorização do ensino superior estabelecidos pela CF/88, percebida também em outras unidades da federação, combinada com os interesses regionais dos deputados e ancorada na idéia de colocar-se como um caminho menos oneroso financeiramente, pelo fato de aproveitar rede física já construída e absorver cursos já em regular funcionamento, além de resolver a situação das fundações educacionais oficiais de direito privado, eliminando-as do cenário mineiro por uma das três vias apontadas nos dispositivos da Constituição Estadual (MIRANDA).
As fundações educacionais que não foram absorvidas ou incorporadas à UEMG, e que, na maioria, haviam sido criadas entre 1967 e 1970 pelo poder público estadual, passaram à condição de instituições privadas. Consideradas independentes do Estado, juntaram-se e constituíram a Associação das Fundações de Ensino Superior do Estado de Minas Gerais.
Com relação às fundações, estas exercem papéis importantes no cenário educacional. São instituições não-governamentais sem fins lucrativos e criadas através de ideais e sonhos de crescimento e desenvolvimento para as cidades e regiões de seus idealizadores. A Associação das Fundações Educacionais de Ensino Superior do Estado de Minas Gerais – AFEESMIG congrega mais de 30 fundações educacionais no estado que mantêm institutos, centros universitários e universidades em mais de 100 cidades de Minas. Respondem por mais de 180.000 alunos, possuem mais de 8.500 professores e aproximadamente 7.000 empregados técnicos administrativos. São instituições com diferentes histórias, cursos, práticas e formas de gestão (AFEESMIG).
Mesmo sendo extintos seus vínculos com o Estado, tais fundações permaneceram “sob a supervisão pedagógica do Conselho Estadual de Educação” (art. 82, § 1º, II). Ora, o alcance da expressão "supervisão pedagógica", ia além do mero controle do conteúdo acadêmico dos cursos das IES privadas mineiras. A aplicação do dispositivo interferiria no próprio reconhecimento e credenciamento de cursos superiores de universidades que são, atualmente, em sua integralidade privadas, desde quando extinto o vínculo com o Estado de Minas Gerais. Foi contra isso que a Procuradoria Geral da República se insurgiu, entendendo que a Constituição Mineira invadiu a competência da União. Assim, na decisão, à qual não cabem mais recursos, o STF “conheceu e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do inciso II do § 1º do artigo 82, do ADCT da Constituição Mineira, [...]” (ADI 2501). Consta na ementa da Ação julgada, que:
[...] 3. O alcance da expressão "supervisão pedagógica", contida no inciso II do art. 82 do ADCT da Constituição Estadual de Minas Gerais, vai além do mero controle do conteúdo acadêmico dos cursos das instituições superiores privadas mineiras. Na verdade, a aplicação do dispositivo interfere no próprio reconhecimento e credenciamento de cursos superiores de universidades que são, atualmente, em sua integralidade privadas, pois extinto o vínculo com o Estado de Minas Gerais. 4. O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada, e, por conseguinte, sujeita ao Sistema Federal de Ensino. 5. Portanto, as instituições de ensino superior originalmente criadas pelo estado de Minas Gerais, mas dele desvinculadas após a Constituição estadual de 1989, e sendo agora mantidas pela iniciativa privada, não pertencem ao Sistema Estadual de Educação e, consequentemente, não estão subordinadas ao Conselho Estadual de Educação, em especial no que tange à criação, ao credenciamento e descredenciamento, e à autorização para o funcionamento de cursos. 6. Invade a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação a norma estadual que, ainda que de forma indireta, subtrai do Ministério da Educação a competência para autorizar, reconhecer e credenciar cursos em instituições superiores privadas [...] (ADI 2501).
A decisão do STF não deixou mais margens a dúvidas: a autorização, o credenciamento e o reconhecimento de instituições não públicas e dos cursos superiores de instituições privadas são regulados pela lei federal 9.394/1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Ressalve-se que, em sendo assim, a decisão não abrange as instituições de ensino superior estaduais, criadas e mantidas de fato e de direito por Estados e Municípios - art. 10, IV c/c art. 17, I e II da lei 9.394/1996, estas que continuam sob o abrigo dos respectivos Conselhos Estaduais de Educação.
Mesmo com a publicação do acórdão, com a decisão suprema de 2008 determinando que deste momento em diante todas as instituições não públicas mineiras e seus referidos cursos deixassem de se submeter à órbita do Conselho Estadual de Educação e passassem a ser supervisionados pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), órgão do Ministério da Educação (MEC), ficou claro que a União era a responsável pela regulação, avaliação e supervisão de cursos superiores de instituições privadas. O prazo e a forma da transição das instituições mineiras para o sistema federal deveriam ser definidos adiante pelo MEC. Porém, tal não aconteceu de imediato, pois demorou um pouco para serem iniciadas as gestões necessárias para que a referida transferência de competência fosse efetivada.
Em 2009, Minas Gerais contava 33 fundações criadas pelo Estado, que reuniam 150 mil alunos e 25 mil professores. Estas IESs, espalhadas pelos municípios do interior, não estavam integradas às universidades estaduais – UEMG e UNIMONTES – e, apesar de criadas pelo poder público, delas haviam se destacado e eram mantidas pela iniciativa privada, obtendo recursos com a cobrança de mensalidades escolares.
Em 22 de janeiro de 2009, pelo Edital nº 1, a Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação (SESU/MEC) determinou a obrigatoriedade do enquadramento das universidades particulares de Minas, prometendo acabar com a polêmica dos diplomas sem validade no mercado de trabalho, alvos de um número cada vez maior de ações na Justiça. Segundo edital publicado no Diário Oficial da União (DOU), as instituições de ensino superior do Estado foram obrigadas a sair da guarda do Conselho Estadual de Educação (CEE/MG) para ficar sob a coordenação do MEC. O processo de credenciamento no Sistema Federal ocorreu de 9 de fevereiro a 30 de abril de 2009, a partir de quando todas passaram a ser vistoriadas para a verificação do padrão de qualidade.
A mudança proposta no edital deve pôr fim à queda-de-braço travada há décadas entre as universidades e as entidades de classe, como os conselhos federais de Medicina (CFM), de Medicina Veterinária (CFMV) e de Farmácia. Esses órgãos se recusavam a dar o diploma aos formandos de faculdades não reconhecidas pelo MEC, apesar de as escolas terem o aval do conselho estadual, como permitia a Constituição Mineira. Essa brecha jurídica deixou de existir em setembro do ano passado, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou que o MEC é a esfera competente para regular o ensino superior (In: MEC põe à prova 33 faculdades privadas de MG. Disponível em: http://www.escolasmedicas.com.br/news_det.php?cod=866).
Segundo a Consultoria Jurídica do MEC, a decisão do STF corrigiu uma anomalia de quase vinte anos e fortaleceu a União como definidora das normas gerais de educação do país. As instituições de ensino superior mantidas pela iniciativa privada submetem-se, portanto, ao sistema federal de ensino, como determina o artigo 16 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/96).
A MIGRAÇÃO PARA O SISTEMA FEDERAL
Interessava para parte das instituições privadas (universidades, centros universitários, institutos e faculdades) mineiras que seus processos institucionais e de cursos tramitassem em Belo Horizonte (e não em Brasília), subordinando-se ao Conselho Estadual de Educação de Minas Gerais (e não ao Conselho Nacional de Educação). Era muito conveniente para o CEE/MG manter este sistema sob seu controle, com laços que garantiam e aumentavam o poder dos conselheiros sobre as Instituições que haviam sido criadas pelo poder público, mas funcionavam como privadas. Tal direcionamento não era exclusividade dos mineiros.
À boca pequena, corriam informações de que em alguns estados do país a maior parte das instituições criadas pelos poderes públicos, mas caracterizadas e geridas pela iniciativa privada, funcionavam como universidades ou centros universitários, mesmo sem reunirem as condições exigidas pela lei maior para tal, mas haviam sido e estavam sendo assim credenciadas e recredenciadas obscuramente por Conselhos Estaduais de Educação, alguns formados em parte por conselheiros indicados politicamente, incluindo reitores e/ou ex-reitores das próprias IES envolvidas, quando não dirigentes de partidos políticos ou afilhados, mesmo sem vínculos com a Educação, todos atrás de conquista de posição e preservação de influência. Endogenia pura a caracterizar a existência de uma influente casta privilegiada: políticos eram indicados para serem conselheiros e conselheiros eram empossados como reitores, e em seguida, reitores eram indicados para conselheiros, quando não adentravam na política...[4]
Deve-se levar em consideração o conteúdo dos pareceres nº 1371/2008 e nº 001/2011, mais o Despacho nº 189/2011, todos atos da Consultoria Jurídica do Ministério da Educação/Advocacia Geral da União, elaborados em função do Acórdão da ADIN nº 2501/DF, com as mais recentes manifestações jurídicas da República sobre procedimento extraordinário de supervisão deflagrado pelo Ministério da Educação (MEC), com vistas à apuração do cumprimento do art. 52 da LDBM. Tais documentos se manifestaram sobre as instituições privadas de educação superior mantidas e administradas pela iniciativa privada, ainda que tenham sido criadas pelo Poder Público:
[...] 5. A vinculação ao sistema de ensino – federal ou estadual – decorre da classificação da instituição.
6. O art. 19 da LDB (Lei nº 9.394/96) classifica as instituições como públicas e privadas, sendo públicas as criadas, mantidas e administradas pelo Poder Público, verbis:
“Art. 19. As Instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias administrativas:
I – públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público;
II – privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.”
7. Como se vê, o art. 19 da LDB elegeu os critérios da “criação” da “mantença” e da “administração” como requisitos para a definição da classificação da instituição como pública ou privada.
8. Nesse contexto, se a instituição for pública, estará vinculada ao sistema de ensino que a mantém e administra, ou seja, se a instituição pública mantida pela União, pertencerá ao sistema federal. Se a instituição pública for mantida pelo estado ou município, pertencerá ao sistema estadual. Por outro lado, sendo privada a instituição, assim entendida aquela mantida e administrada pela iniciativa privada, pertencerá ao sistema federal, conforme estabelecido pelo art. 16, II, da Lei nº 9.394/96, já transcrito.
9. É preciso, entretanto, nesse contexto geral de classificação e vinculação das instituições de educação superior, atentar para a situação peculiar das instituições alcançadas pela regra do art. 242 da Constituição Federal, verbis:
“Art. 242. O princípio do art. 206, IV, não se aplica às instituições educacionais oficiais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgação desta Constituição, que não sejam total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos.”
10. Essa disposição repercute em regra geral de classificação e vinculação das instituições de educação superior. Conforme já assinalamos, são públicas as instituições criadas, mantidas e administradas pelo Poder Público. No entanto, com a regra do art. 242 da CF, podem existir instituições públicas não mantidas pelo Poder Público, ou seja, essas instituições públicas, em razão de não se submeterem ao princípio da gratuidade (art. 206, IV, CF), seriam mantidas com recursos
das mensalidades, mas sem perder, no entanto, a condição de instituição pública, posto que, neste caso, ainda presentes os requisitos da “criação” e “administração” pelo Poder Público.
11. Se a instituição pública (criada e administrada pelo Poder Público), não abrangida na regra do art. 242 CF, cobra mensalidades, incide referida Instituição, em violação ao princípio da gratuidade (art. 206, IV, CF). Porém, se essa instituição pública que cobra mensalidades, portanto não mantida pelo Poder Público, por ele também não é administrada, essa instituição, para fins de classificação e vinculação ao sistema de ensino, é privada e, portanto, vinculada ao sistema federal, conforme prescreve o art. 16, II, da Lei nº 9.394/96. Significa que, embora criada pelo Poder Público, se a instituição não é por ele mantida nem administrada, esta instituição é privada, sujeita aos procedimentos de regulação, supervisão do sistema federal de ensino.
12. Temos, pois, nesse contexto constitucional, instituições criadas pelo Poder Público, mantidas com recursos das mensalidades cobradas dos alunos, mas que são públicas porque administradas pelo Poder Público. Temos, ainda, instituições criadas pelo Poder Público, mantidas com recursos de mensalidades, mas não administradas pelo Poder Público, classificando-se estas instituições como privadas.
13. Podemos concluir, assim, que somente são públicas aquelas instituições que foram criadas pelo Poder Público, que são mantidas pelo Poder Público ou, se não são mantidas (art. 242 CF), é por ele administrada [...].[O negrito e o sublinhado não figuram no original].
NOVAS REGRAS NACIONAIS EM VIGOR
Enquanto não via realizado o cumprimento pleno da decisão do STF, no dia 14 de outubro de 2010, o Conselho Nacional de Educação, com ato homologado pelo Ministro da Educação, adicionou mais um ingrediente na questão, ao regulamentar o art. 52 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN), dispondo sobre normas e procedimentos para credenciamentos e recredenciamentos de universidades do Sistema Federal de Ensino, ao qual as IESs privadas de todo o Brasil, inclusive de Minas Gerais e de outros estados, como São Paulo, Paraná e Santa Catarina, deveriam estar subordinadas, mas ainda não estavam.
A Resolução nº 3 do CNE (Diário Oficial da União, Brasília, 15 de outubro de 2010 – Seção 1 – p. 10) mexeu numa das mais valiosas vertentes do sistema de educação superior que vigorava nos estados brasileiros, ao determinar como deveriam ser credenciadas e recredenciadas as universidades, os centros universitários e as faculdades isoladas privadas (ainda que criadas por ato governamental). As normas, atendendo ao que já dispunha a legislação, valendo de verdade, selariam a sorte de muitas instituições, que perderiam seus status de universidades e mesmo de centros universitários, quando não reunissem as condições para assim serem oficializados.
Desta forma, em outubro de 2010 entraram em vigor as normas para a criação de universidades, a ser feita por credenciamento de centros universitários recredenciados, em funcionamento regular nessa categoria institucional há, no mínimo, 9 (nove) anos. Dispôs-se que as faculdades em funcionamento regular há, no mínimo, 12 (doze) anos e que apresentassem trajetória diferenciada, com excelente padrão de qualidade, além de preencherem as condições fixadas nesta Resolução, poderiam, em caráter excepcional, requerer credenciamento como universidades, sendo condições prévias indispensáveis:
I - um terço do corpo docente, com titulação de mestrado ou doutorado, conforme o inciso II do art. 52 da Lei nº 9.394/1996 e respectivas regulamentações;
II - um terço do corpo docente em regime de tempo integral, conforme o inciso III do art. 52 da Lei nº 9.394/1996 e parágrafo único do art. 69 do Decreto nº 5.773/2006;
III - Conceito Institucional (CI) igual ou superior a 4 (quatro) na última Avaliação Institucional Externa do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES);
IV - Índice Geral de Cursos (IGC) igual ou superior a 4 (quatro) na última divulgação oficial do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP);
V - oferta regular de, no mínimo, 60% (sessenta por cento) dos cursos de graduação reconhecidos ou em processo de reconhecimento devidamente protocolado, no prazo regular;
VI - oferta regular de, pelo menos, 4 (quatro) cursos de mestrado e 2 (dois) de doutorado, reconhecidos pelo Ministério da Educação (MEC);
VII - compatibilidade do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) e do Estatuto com a categoria de universidade;
VIII - não ter sofrido, nos últimos 5 (cinco) anos, relativamente à própria instituição ou a qualquer de seus cursos, as penalidades de que trata o § 1º do art. 46 da Lei nº 9.394/1996, regulamentado pelo art. 52 do Decreto nº 5.773/2006
Abrindo uma única exceção, pois todas as outras condições prévias passaram a ser indispensáveis, a nova instrução previu que as atuais universidades (assim consideradas em outubro de 2010) “que não satisfaçam à exigência do inciso VI do art. 3º poderão ser recredenciadas, em caráter excepcional, condicionado à oferta regular de, pelo menos, 3 (três) cursos de mestrado e 1 (um) de doutorado até o ano de 2013 e de 4 (quatro) mestrados e 2 (dois) doutorados até o ano de 2016, reconhecidos pelo MEC” (art.11).
O novo ordenamento de 2010 previu que desta data em diante caberia apenas ao Ministério da Educação verificar a qualidade do projeto institucional apresentado para credenciamento como universidade e as efetivas condições de sua implantação, e, após avaliação in loco pelo INEP, emitir parecer analítico para exame e deliberação da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (CES/CNE), pedido instruído com os documentos referidos nos arts. 14 a 19 do Decreto nº 5.773/2006, além da comprovação dos requisitos previstos nesta Resolução. Recebido no CNE, o processo é analisado pela CES/CNE em consonância com o art. 52 da Lei nº 9.394/1996, considerando-se os seguintes parâmetros:
I - trajetória institucional, observando-se as condições originais e sua evolução nas atividades de ensino, pesquisa e extensão;
II - atividades acadêmicas desenvolvidas em função do contexto regional;
III - produção sistemática e contínua do conhecimento, devidamente institucionalizada;
IV - programas de extensão institucionalizados;
V - programas institucionais para o aprimoramento da graduação, considerando fragilidades identificadas pela Comissão Própria de Avaliação (CPA) e pelas avaliações do MEC, explicitando ações que visem à sua superação;
VI - programas institucionais para o aprimoramento da pós-graduação stricto sensu, considerando fragilidades identificadas pela CPA e pela Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), explicitando ações que visem à sua superação;
VII - programas de iniciação científica, profissional, tecnológica ou à docência, orientados por professores doutores ou mestres do quadro permanente da instituição;
VIII - ações institucionalizadas que demonstrem integração da formação de graduação e pós-graduação;
IX - ações institucionalizadas de estudo e debate sistemático de temas e problemas relevantes;
X - atividades culturais, populares e eruditas;
XI - integração efetiva da biblioteca na vida acadêmica da instituição, atendendo às exigências dos cursos em funcionamento, com planos fundamentados de atualização;
XII - planos de carreira do quadro funcional, docente e técnico-administrativo, e política de aperfeiçoamento profissional;
XIII - cooperação nacional e internacional, por meio de programas institucionalizados;
XIV - qualificação acadêmica dos dirigentes em todos os níveis da instituição;
XV - histórico de medidas de supervisão, considerando termos de saneamento e despachos, bem como protocolos de compromisso firmados, relativamente à própria instituição ou a seus cursos, que, nesse caso, não devem ultrapassar 20% (vinte por cento) do total de cursos, ou incidir sobre cursos que concentrem mais de 30% (trinta por cento) de seus alunos, com ênfase nos últimos 3 (três) anos;
XVI - regularidade com o determinado pela legislação trabalhista.
No caso de solicitação de recredenciamento de universidades existentes em outubro de 2010, pela nova ordem, a Comissão de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação se manifesta da seguinte forma:
I - favoravelmente, estabelecendo diretrizes a serem alcançadas até o próximo ciclo avaliativo;
II - suspendendo o fluxo do processo, para a celebração de protocolo de compromisso, pelo prazo máximo de 1 (um) ano, visando sanar as deficiências apontadas nos relatórios de avaliação e demais elementos do processo.
III - indeferindo o pedido, considerando o grau das deficiências institucionais em função dos critérios fixados na Resolução 3, podendo deliberar pelo credenciamento da instituição em outra categoria, ajustada às condições institucionais (CNE, Res. 3, art. 10).
Apesar da entrada em vigor destas novas normas pela sua publicação no Diário Oficial da União de 15 de outubro de 2010, ao invés de considerá-las e adequá-las para o sistema estadual de ensino, o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina não as considerou e optou por continuar a seguir o determinado na Resolução nº 107/2007 do próprio CEE/SC, de 20 de novembro de 2007, para credenciamentos e recredenciamentos de universidades e de centros universitários de instituições de educação superior instaladas neste Estado, e para autorização de seus cursos, reconhecimento de cursos e renovação de reconhecimento de cursos.
Esta Resolução 107/2007 – estadual – não deixa de ter validade diante da decisão do STF, pois continua a ter aplicabilidade sobre as instituições de educação superior de direito público – como a UDESC – mantidas com recursos públicos e geridas pelas administrações públicas. Perde a validade nas relações do CEE/SC com as fundações municipais filiadas à ACAFE mantenedoras de universidades e centros universitários, administradas e mantidas pela iniciativa privada.
MIGRAÇÃO DE SISTEMAS
Com a edição do Decreto nº 7.480, de 16 de maio de 2011, que deu nova estrutura regimental ao Ministério da Educação, com suas competências definidas (art. 27), em 9 de agosto a estruturada Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior enfrentou de vez os reticentes e lançou diretrizes para a obediência à ordem do Supremo Tribunal Federal para dar cumprimento à decisão irrecorrível da Suprema Corte que estabeleceu claramente a vinculação das instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada ao sistema federal de ensino, notadamente para fins de autorização, supervisão e avaliação. Este trabalho já vinha sendo feito pela SERES com relação às IES particulares e confessionais. A extensão da medida valeu não só para Minas Gerais, como para outros Estados, abrindo o prazo de 90 dias, até 15 de novembro de 2011, para que todas as IES alcançadas providenciem a migração dos sistemas estaduais ao sistema nacional de educação superior.
Vale ratificar o que consta na ementa da ADI nº 2501, transplantando de Minas Gerais para os demais Estados as orientações que constituíram jurisprudência e passaram a valer para todo o território nacional, deixando claro que:
- O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada, e, por conseguinte, sujeita ao Sistema Federal de Ensino;
- Portanto, as instituições de ensino superior originalmente criadas pelos estados ou municípios e sendo agora mantidas pela iniciativa privada, não pertencem ao Sistema Estadual de Educação e, consequentemente, não estão subordinadas ao Conselho Estadual de Educação, em especial no que tange à criação, ao credenciamento e descredenciamento, e à autorização para o funcionamento de cursos; e
- Invade a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação a norma estadual que, ainda que de forma indireta, subtrai do Ministério da Educação a competência para autorizar, reconhecer e credenciar cursos em instituições superiores privadas [...] (Fonte: ADI 2501).
A partir do acórdão do Supremo Tribunal Federal, o Ministério da Educação lançou o Edital SERES/MEC nº 1 de agosto de 2011, para regulamentar os procedimentos do “regime de migração de sistemas”, necessários ao cumprimento da legislação nacional pertinente, definindo a forma como as instituições de educação superior preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada, ainda que criadas por poderes públicos, existentes em todo o território nacional, atualmente sob o poder regulatório dos sistemas estaduais de ensino, sejam submetidas ao regramento federal. Está escrito:
1.2 Devem atender as disposições do presente Edital todas as instituições de ensino preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada e que estavam, até a publicação deste Edital [dia 12 de agosto de 2011], submetidas à avaliação, à supervisão e à regulação dos sistemas estaduais de ensino.
1.3 Para o registro e subsequente renovação dos atos regulatórios originários e vigentes no sistema estadual, visando ao aperfeiçoamento de sua vinculação ao sistema federal, as Instituições de Ensino sujeitas ao presente Edital deverão cadastrar junto ao Ministério da Educação os seus respectivos atos autorizativos (credenciamento, recredenciamento, autorização de curso, reconhecimento de curso e renovação de reconhecimento de curso), mediante solicitação de chave de identificação para tramitação de processos no sistema eletrônico e-MEC [...].
Lê-se no Edital que o STF modulou os efeitos de sua decisão, reconhecendo a validade dos atos regulatórios (e os atos deles decorrentes) praticados até a data do julgamento da ADI em 2008, no âmbito do sistema estadual de ensino de Minas Gerais, em face das instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada e, que o prosseguimento das atividades das instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada, que se achavam vinculadas ao sistema estadual de ensino, requer, necessariamente, integração ao sistema federal de ensino, mediante a edição de atos regulatórios pelos órgãos competentes.
O MEC resolveu tornar públicos os critérios e as condições para que, em todo o território nacional, as instituições de ensino superior mantidas pela iniciativa privada, que se encontram vinculadas aos sistemas estaduais de ensino, solicitem integração ao sistema federal de ensino, mediante a renovação dos atos regulatórios expedidos no âmbito do respectivo sistema estadual, de modo a adequar sua atuação à Constituição Federal e aos comandos normativos anteriormente citados, especialmente às disposições dos artigos 9º e 16 da Lei 9.394/1996.
A partir da data de publicação do Edital SERES/MEC nº 1 (Diário Oficial de 12 de agosto de 2011), os atos de credenciamento expedidos pelos sistemas estaduais sujeitam-se ao recredenciamento, como medida necessária para o aperfeiçoamento da vinculação e regularização da Instituição de Ensino Superior (IES) junto ao sistema federal. As instituições sujeitas ao Edital deverão, até 15 de novembro de 2011, protocolar as informações e documentos necessários ao registro do pedido de recredenciamento. O pedido de recredenciamento correspondente a ato validamente expedido por órgão do sistema estadual até a data de publicação do edital assegura a continuidade e a regularidade das atividades desenvolvidas pela Instituição, até a deliberação do órgão federal, desde que o pedido tenha sido protocolado no prazo junto ao Ministério da Educação. Caso a Instituição não protocole pedido de recredenciamento, para subsequente renovação do ato autorizativo de credenciamento na forma e prazo estabelecidos, suas atividades serão consideradas irregulares e sujeitas à ação de supervisão do Poder Público Federal, nos termos do art. 11 do Decreto nº 5.773/2006.
Anote-se que incide imediatamente sobre as instituições preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada e que estavam vinculadas aos sistemas estaduais de ensino a competência federal de regulação, supervisão e avaliação, de modo que o MEC, poder público federal em matéria de educação, poderá, independentemente de qualquer condição, de ofício ou mediante representação, exercer a supervisão sobre as referidas instituições de ensino. Assim, as instituições passam a se submeter ao processo de avaliação federal e às consequências de seus resultados, observando-se todos os procedimentos estabelecidos pela Lei nº 10.861/2004, bem como o ciclo avaliativo do SINAES, além do regime de transição disciplinado no Edital.
E o rigor da lei agora fica evidente: Nenhum ato autorizativo expedido pelos sistemas estaduais de ensino após a data de 12 de agosto de 2011, quando da publicação do Edital, tem validade para fins de emprestar regularidade às Instituições e aos cursos enquadrados na presente situação. E os atos autorizativos correspondentes a cursos que não iniciaram o seu funcionamento na da publicação do presente Edital também não terão qualquer validade para efeito de migração[5] .
As IES (universidades, centros universitários e faculdades) espalhadas pelo interior dos Estados de todo o Brasil – inclusive em Santa Catarina – que originalmente foram criadas por poderes públicos municipais, mas que se caracterizaram por ser geridas pela iniciativa privada, como se particulares fossem, apesar de se auto-apresentarem como públicas ou comunitárias, com base no acórdão da ADI do Supremo Tribunal Federal nº 2501/DF, a exemplo das mineiras, de 12 de agosto de 2011 em diante devem se enquadrar neste Edital SERES nº 1 do Ministério da Educação, por serem “preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada”, ainda que antes criadas por poderes públicos.
Por aí se vê que o “poder do Estado”, expresso nestas normas do Ministério da Educação, não investe contra as fundações educacionais, pois lhes permite atuarem na educação superior em seus estados e municípios. Constata-se, sim, a determinação da União em adotar procedimentos novos a partir de decisão da suprema corte da justiça brasileira. Se isso será bom ou ruim, é outra questão. As fundações catarinenses filiadas à ACAFE, atuantes no terceiro setor, estão nas mesmas condições das fundações educacionais existentes no Paraná e no interior do Estado de São Paulo (também alcançadas pelo Edital SERES/MEC nº 1), como se vê:
As Fundações Educacionais mantenedoras das Instituições de Ensino Superior do interior do Estado de São Paulo têm todas as características para atuar neste setor. A maioria foi criada por Lei municipal e com função específica voltada para o Ensino Superior, sem fins lucrativos e inseridas na sociedade de maneira tal, que podem melhorar a qualidade de vida da comunidade com programas permanentes que as integram e ao mesmo tempo, possam pôr o seu conhecimento teórico na prática, ajudar e atender as necessidades da comunidade com projetos que envolvam, desde a prestação de serviços à comunidade até planos de desenvolvimento sócio-econômico para o município.
As Fundações Educacionais e as Instituições de Ensino Superior por elas mantidas têm todas as condições de mediar a realidade dos municípios e regiões onde estão integradas por serem unidades menores que as grandes universidades do Estado e da Federação e assim, trabalhar tanto na graduação como principalmente na pós-graduação com temas específicos e regionais, procurando integrar o aluno ao meio em que vive e dando a ele ao mesmo tempo, oportunidade de buscar soluções para os problemas do seu contexto sócio-regional e integrá-lo profissionalmente na sua região por meio de cursos de atendam a demanda regional.
Como são Instituições sem fins lucrativos, podem se conveniar a várias outras instituições de fomento, pesquisa e filantropia no sentido de buscar soluções para problemas sociais e trabalhar para romper a opressão que sofrem ali comunidades que não dominam os processos técnicos do seu desenvolvimento (PAULA, 2006).
POSIÇÃO DO CEE/SC
Em 27 de setembro de 2011, o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina aprovou o parecer da Comissão Especial de Gestão, com o voto do relator, de que
Pelo exposto, em epítome, mormente colimando que o Edital SERES/MEC nº 01, de 09 de agosto de 2011, destina-se a retificar a conjuntura anômala de instituições de educação superior mantidas pela “iniciativa privada”, hipótese não verificada no Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, propendo voto no sentido que ele é inaplicável a este Sistema.
De modo geral, baseou-se o relator do processo nas alegações de que as fundações educacionais existentes em Santa Catarina; a) foram criadas por leis pelos respectivos municípios e, assim, tem origens no poder público, sendo públicas, portanto; b) recebem recursos dos poderes públicos, mas são mantidas preponderantemente pela iniciativa privada porque podem cobrar mensalidades dos alunos, autorizadas pela Constituição Federal; c) possuem estreitos laços de colaboração e participação do Poder Público Municipal em suas gestões, seja por meio de assentos assegurados em seus conselhos superiores, seja na participação em outros colegiados e comissões, bem como na constituição ou homologação de alguns de seus órgãos superiores deliberativos. Recomenda o relator da matéria no CEE/SC às instituições da ACAFE que “[...] nem sempre está disponível o campo "Natureza Jurídica Especial", disposto na Portaria Normativa nº 40. No mais das vezes, a disposição é tão somente a da LDB. Neste caso, recomenda-se utilizar a natureza jurídica pública e, em campo de observações, registrar que é ‘natureza jurídica pública de direito privado”.
Com este posicionamento, de entender que o Edital SERES/MEC nº 01/2011 é “inaplicável” ao Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, o Conselho Estadual de Educação optou por orientar as IES catarinenses a ficarem à margem da regulamentação do Ministério da Educação, exigida a partir da interpretação da decisão do Supremo Tribunal Federal, dos pareceres da Advocacia Geral da União e da Consultoria Jurídica do MEC.
Resguardou-se a Comissão Especial de Gestão do CEE/SC, ao constar em seu parecer:
IV – considere que, uma vez homologado por Sua Excelência o Senhor Governador e dado a lume no respectivo Diário Oficial, este parecer se converte em ato do Estado de Santa Catarina, ente autônomo constituinte da República Federativa do Brasil, na forma dos artigos 1º, 18, 23, 24, 25 e 34 da “Lex Fundamentalis”; e não apenas ação deste Conselho. Destarte, configura-se imperioso o concurso da Procuradoria Geral do Estado/SC em todos os procedimentos e atos concernentes à matéria “sub examine”.
CONCLUSÃO
As fundações educacionais responsáveis pela mantença de universidades e centros universitários em Santa Catarina, todas associadas a ACAFE, passaram a ser caracterizadas como “privadas” pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministério da Educação, mesmo tendo sido criadas pelo poder público, pois se revelam administradas e mantidas preponderantemente pela iniciativa privada e não pelos poderes públicos que as criaram.
Sobre a criação das IES: Mesmo assumindo a situação de “privadas” perante o Ministério da Educação, as IES integrantes do sistema fundacional catarinense não perdem a sua origem pública (de terem sido criadas por leis municipais). Não se vê necessidade de as IES alterarem a sua expressão estatutária genericamente ora adotada, de “públicas de direito privado, comunitárias, filantrópicas e sem fins lucrativos”, até porque as discussões sobre o tema vão além, envolvendo outras questões de natureza política, econômica, trabalhista, tributária e previdenciária, que provavelmente provocarão novas demandas judiciais.
Sobre a manutenção das IES: Conforme sua natureza jurídica de direito privado, as Fundações Universitárias associadas a ACAFE declaram como sendo a origem da maior parte de seus recursos financeiros de manutenção as mensalidades, anuidades, taxas e outras contribuições cobradas de seus alunos por serviços prestados. Esta receita, obtida junto ao alunado, é a “preponderante” nas contas das instituições. Segundo seus balanços sociais, anualmente, desde há muitos anos, mais de 2/3 dos recursos financeiros para a manutenção das IES ligadas a ACAFE foram e são obtidos diretamente na receita com ensino, através da cobrança de encargos educacionais dos alunos, sendo que a maior parte das suas receitas totais efetivou-se também junto a iniciativa privada, e os recursos públicos recebidos foram insignificantes. Desta forma, as instituições declaram que são mantidas “preponderantemente” pela iniciativa privada. Pelo dispositivo da Constituição Federal, as fundações educacionais municipais catarinenses, criadas até 1988 que não fossem mantidas total ou preponderantemente pelos agentes públicos que as criaram, poderiam obter os recursos financeiros destinados à manutenção junto à iniciativa privada, aqui, no caso, junto aos alunos pagantes de mensalidades escolares. Esta “autorização” – inquestionável – só privilegiou as IES “criadas pelo poder público” quanto a gratuidade ou não do ensino. Apenas reconhece que estas IES, na ausência de recursos públicos para as manterem, podem (e não, “devem”) cobrar encargos educacionais dos alunos[6] .
Sobre a administração das IES: Retoma-se, aqui, o disposto na LDBN no seu art. 45, de que: “A educação superior será ministrada em instituições de ensino superior, públicas ou privadas, com variados graus de abrangência ou especialização” e, no seu art. 54, que: “As Universidades mantidas pelo Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal”. As fundações municipais catarinenses ligadas a ACAFE, se fossem enquadradas entre as “administradas e mantidas pelo poder público municipal”, assim inseridas no sistema estadual de educação, deveriam ser submissas às respectivas prefeituras municipais, delas recebendo as nomeações dos dirigentes, os devidos estatutos jurídicos especiais, incluindo planos de carreira e regime jurídico de pessoal, tudo com aprovação das câmaras de vereadores, e submetendo-se ao controle do Tribunal de Contas, o que não acontece, pois são notadamente administradas pela iniciativa privada, sem subordinação aos Executivos e Legislativos, e sujeitas ao Ministério Público.
Por estas considerações, temos que as fundações educacionais municipais, quase todas agora fundações universitárias (mesmo com origem pública municipal), desde seu início e atualmente, estariam e estão sendo mantidas e geridas “preponderantemente” pela iniciativa privada. Assim, com relação à questão, de a qual órgão de autorização, supervisão e avaliação superior as fundações universitárias catarinenses deveriam se subordinar: ao Sistema Federal de Educação ou ao Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, entende-se que, por força da decisão do STF, elas devam submeter-se diretamente ao Ministério da Educação (MEC), contrariamente ao que dispôs a Comissão de Gestão do Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina.
As IES do sistema fundacional de Santa Catarina terão que cumprir a decisão do Supremo Tribunal Federal, expressa no Edital SERES/MEC nº 1 e providenciar os trâmites burocráticos da migração da Instituição e de seus cursos para o sistema federal de educação até 15 de novembro de 2011, com atenção ao item 2.2.1 do Edital SERES/MEC nº 1, onde o pedido de recredenciamento correspondente a ato validamente expedido por órgão do sistema estadual até a data da publicação do edital (12 de agosto de 2011) “assegura a continuidade e a regularidade das atividades desenvolvidas pela instituição, até a deliberação do órgão federal, desde que o pedido tenha sido protocolado no prazo e na forma do edital”.
A migração do Sistema Estadual para o Sistema Federal de Ensino não trará nenhum prejuízo, não causará danos e nem deverá preocupar as mantenedoras que, enquanto sujeitas aos ditames do Conselho Estadual de Educação, sempre se portaram com lisura, honradez e responsabilidade, obtendo seus atos autorizativos acadêmicos estaduais com honestidade, legalidade, e dentro dos princípios da moral e da ética.
Mesmo que o Projeto de Lei, PL 7639/2010, que dispõe sobre a definição, qualificação, prerrogativas e finalidades das Instituições Comunitárias de Educação Superior - ICES, abrigando a figura de fundações educacionais catarinenses, consideradas comunitárias, posicionadas a par das públicas e privadas, venha a ser aprovado pelo Congresso Nacional e entre em vigor antes de 15 de novembro de 2011, as IES de Santa Catarina continuarão sendo consideradas “privadas”, ainda que com origens públicas, mas não estatais, pois a mantença preponderantemente pela iniciativa privada as incluirão no rol das instituições de direito privado.
Com a migração para o sistema federal de ensino, as IES terão que cadastrar no e-MEC junto ao Ministério da Educação os seus atos autorizativos de credenciamento e recredenciamento de Universidades, autorização de cursos, reconhecimento de cursos e renovação de reconhecimento de cursos, atualizados, assim submetendo-se à prevista “subsequente renovação dos atos regulatórios originários e vigentes no sistema estadual”, supondo-se então novas avaliações pelo SINAES. Em se submetendo a possível futura nova avaliação, as IES deverão contemplar o previsto nos ordenamentos federais para serem recredenciadas e confirmadas como Universidades ou como Centros Universitários, principalmente as exigências contidas na Resolução nº 3 de 14 de outubro de 2010 da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação.
As fundações (mantenedoras) e as Universidades (mantidas) deverão considerar, ainda, os dispostos no Decreto Federal nº 5.622/2005 (que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional), no Decreto Federal nº 5.773/2006 (que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino), e no Decreto Federal nº 6.303/2007 (que altera parcialmente dispositivos dos Decretos nos 5.622/2005 e 5.773/2006).
Segundo o Ministério da Educação, as IES que não atenderem ao Edital SERES/MEC, protocolando até 15 de novembro de 2011 os documentos solicitados, poderão ser consideradas irregulares e sujeitas à ação de supervisão do Poder Público Federal. Caso as instituições não procedam a solicitada migração, elas é que poderão ser penalizadas, caso a caso, e não o CEE/SC ou a ACAFE.
Este tem sido o nosso entendimento, que passamos em setembro p.p. à Fundação UNIPLAC, através de um parecer técnico. É o nosso ponto-de-vista, extensivo às demais IES catarinenses, ainda que, é claro, sujeito a contestações, esteja aberto, pois as divergências existem, tantas quantas são as controversas interpretações.
As IES catarinenses, para o STF e para o MEC, são privadas. Para o CEE/SC, são públicas. Esta, a diferença que poderá fazer a diferença.
Migrar ou não migrar... eis a questão!
Santa Catarina, 13 de outubro de 2011.
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[1] Redação que constou no nosso Parecer Técnico-Educacional nº 02/2011, de 09/09/2011.
[2] Em 2011, o sistema catarinense alcança as universidades e centros universitários associados a ACAFE: UNISUL (Tubarão), UNESC (Criciúma), UNIVALI (Itajaí), UNOCHAPECÓ (Chapecó), UNIARP (Caçador), UNOESC (Joaçaba), UNIVILLE (Joinville), UNERJ (Jaraguá do Sul), UnC (Mafra), UNIDAVI (Rio do Sul), e UNIFEBE (Brusque). A FURB (municipal, de Blumenau) e a UDESC (estadual, de Florianópolis), são consideradas públicas de fato e de direito. O sistema estadual abriga ainda: UNIBAVE (Orleans), USJ (São José) e FPM (Palhoça).
[3] Publicação na web, disponível em: nilsonthome.blogspot.com. a 12 de outubro de 2011. Leitura recomendada para melhor compreensão do presente artigo.
[4] Desde 2008, muita água correu pelos rios brasileiros ao sul do Equador. Por alguns anos, o poderio econômico, a política partidária, a política eleitoral (a politicagem também) conseguiram postergar, em outros Estados brasileiros, a definição sobre a transição da regulação das IES privadas determinada pelo STF, da alçada estadual para a federal.
[5] Sabe-se que algumas universidades catarinenses, filiadas à ACAFE, com os prazos de seus atos de credenciamento já vencidos ou em fase de vencimento a 12 de agosto de 2011, estavam em vias de recredenciamento pelo Conselho Estadual de Educação. Segundo o MEC, atos regulatórios publicados após esta data não tem validade.
[6] Este dispositivo, porém, vem sendo usado persistentemente por instituições municipais, para garantia de que possam ser consideradas IES públicas.
